Юрий Мхитарян: «Экосистема саморегулирования в градостроительной сфере»

Экосистема саморегулирования – внешние условия, определяющие возможность субъектов экономических отношений объединяться в саморегулируемые организации. Экосистема саморегулирования в градостроительной сфере рассматривается в данной статье как система норм права, определяющих цели, задачи, правовые средства, позволяющие субъектам экономических отношений осуществлять деятельность саморегулируемых организаций.

Наибольшее развитие институт саморегулирования в Российской Федерации получил в градостроительной сфере как результат правовой реформы 2008 г., направленной на замену коррумпированной системы лицензирования. Правовая реформа 2015 г. существенно расширила цели института саморегулирования в градостроительной сфере.

На саморегулируемые организации было возложено обеспечение исполнения членами саморегулируемых организаций обязательств по договорам подряда на выполнение инженерных изысканий, на подготовку проектной документации, договорам строительного подряда, заключенным в соответствии с законодательством о контрактной системе для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Несмотря на существенные изменения целей деятельности саморегулируемых организаций.

Орган государственного управления, ответственный за нормативно-правовое регулирование саморегулирования в градостроительной сфере, - Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, не в полной мере обеспечил реализацию единой государственной политики в экономике, гармонизацию норм Градостроительного кодекса Российской Федерации (ГрК РФ) с нормами Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ) и другими нормами гражданско-правового регулирования.

При внесении изменений в систему норм права, регулирующих отношения участников саморегулирования, важно учитывать основные положения государственной политики в экономике, направленные на обеспечение безопасности, развитие конкуренции.

В системе основных целей саморегулируемых организаций - предупреждение причинения вреда при выполнении работ на объектах капитального строительства, инженерной инфраструктуры. Предупреждение причинения вреда – один из основных принципов обеспечения безопасности1. Безопасность обеспечивается не на основе отдельно взятого принципа, а на основе комплексного, системного подхода.

В связи с этим, в структуре основных целей саморегулируемых организаций необходимо рассматривать не предупреждение причинения вреда, а обеспечение безопасности работ при создании объектов капитального строительства, инженерной инфраструктуры.

Исходя из содержания и смысла Указа Президента РФ от 21.12.2017 г. № 618 «Об основных направлениях государственной политики по развитию конкуренции» в качестве основных целей саморегулируемых организаций важно рассматривать содействие развитию конкуренции, повышение экономической эффективности и конкурентоспособности хозяйствующих субъектов.

При приведении действующих норм ГрК РФ, определяющих условия приобретения статуса и деятельности саморегулируемых организаций, в соответствие с нормами Гражданского кодекса Российской Федерации, Федерального закона «О безопасности», Федерального закона «О защите конкуренции», Федерального закона «О саморегулируемых организациях», Федерального закона «О противодействии коррупции» и другими нормами гражданско-правового регулирования становится важно устранить очевидные необоснованные противоречия между нормами права, регулирующими отношения участников саморегулирования в сфере инженерных изысканий, осуществляющих подготовку проектной документации, и участниками саморегулируемых организаций в сфере строительства, создания объектов капитального строительства, инженерной инфраструктуры важно устранить.

Если нормами, регулирующими отношения участников в сфере инженерных изысканий, проектирования, допускается принятие решения субъектами экономических отношений об участии в деятельности саморегулируемых организации независимо от места их регистрации в субъектах Российской Федерации, то в сфере строительства конституционные нормы, определяющие свободу экономической деятельности, свободу объединения и др., не действуют.

Так, например, в ч. 3 ст. 55.6 ГрК РФ «Прием в члены саморегулируемой организации» установлено, что «членами саморегулируемой организации, основанной на членстве лиц, осуществляющих строительство, могут быть только индивидуальные предприниматели и (или) юридические лица, зарегистрированные в том же субъекте Российской Федерации, в котором зарегистрирована такая саморегулируемая организация, за исключением:

1) иностранных юридических лиц;

2) случая, если на территории субъекта Российской Федерации нет такой саморегулируемой организации»2.

Установленная норма, во-первых, нарушает единство норм, регулирующих отношения в сфере инженерных изысканий, подготовки проектной документации и строительства, создания объектов капитального строительства3. Во-вторых, строительство – это не моноотрасль, включающая в себя только жилищно-коммунальное хозяйство (объекты гражданского строительства, жилые дома, торговые комплексы), строительство – комплексная отрасль. Объектами строительства являются объекты сельскохозяйственного строительства (отрасль сельского хозяйства), объекты транспортного строительства (дороги, мосты, тоннели и т.д., транспортная отрасль, которая также представляет собой комплексную отрасль), объекты атомной промышленности (отрасль энергетики), объекты связи и информационных технологий (отрасль связи и информатизации) и т.д.

В соответствии со ст. 3 базового Федерального закона «О саморегулируемых организациях», «саморегулируемыми организациями признаются некоммерческие организации, основанные на членстве, объединяющие субъектов предпринимательской деятельности, исходя из единства отрасли производства товаров (работ, услуг) или рынка произведенных товаров (работ, услуг)»⁴. Принцип единства отрасли или региональный принцип используются субъектами экономических отношений с учетом своей воли и своих интересов.

Согласно ст. 1 ГК РФ, «гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства»5. Установление регионального принципа и ограничение применения отраслевого принципа противоречит нормам Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, всем основополагающим нормам гражданско-правового регулирования.

В-третьих, установленная норма нарушает единство экономического пространства, свободу деятельности, гарантированную Российской Федерацией (ст. 8 Конституции РФ⁶).

В-четвертых, принцип единства отрасли имеет приоритетное значение перед применением принципа регионального развития для целей:

• реализации политики безопасности, требующей комплексный, системный, отраслевой подход;
• комплексного, системного подхода к социально-экономической политике страны.

Достаточно вспомнить период децентрализации в первые годы реформы 1957 г. в СССР, который привел к разрушению единой технической политики, социально-экономических связей между субъектами экономических отношений.

В этих условиях разделение СРО исключительно по региональному принципу – это такое же интеллектуальное бессилие, как и проведение реформы 1957 г. в СССР.

Нарушение единого экономического пространства Российской Федерации на основе действующих или вводимых норм права может рассматриваться как преднамеренные действия по созданию в информационном, публичном пространстве представления о допустимости разделения территории Российской Федерации согласно границам субъектов Российской Федерации. Норма права информирует, формирует правосознание, призывает к исполнению. Норма права- мультипликатор, многократно усиливающий положительное или отрицательное воздействие.

Законодательство Российской Федерации пресекает действия, направленные на нарушение территориальной целостности Российской Федерации. Так, например, публичные призывы к нарушению территориальной целостности Российской Федерации, совершенные лицом после его привлечения к административной ответственности за аналогичные деяния в течение одного года, Уголовным кодексом Российской Федерации наказываются штрафом, либо принудительными работами на срок до трех лет (ст. 280.1)⁷.

Публичные призывы к осуществлению действий, направленных на нарушение территориальной целостности Российской Федерации с использованием средств массовой информации, либо электронных или информационно-телекоммуникационных сетей (включая сеть «Интернет»), наказываются обязательными работами или запретом заниматься определенной деятельностью, либо лишением свободы на большой срок. Каким же должно быть наказание за установление подобных нормативно-правовых актов?

Норма права не всегда являются результатом правомерных действий субъектов, поэтому на основе исследования правоприменительной практики нормы права должны совершенствоваться. Но это не может быть обеспечено, если должностные лица не будут нести реальную, соразмерную ответственность за неправомерно совершенные действия по установлению норм права, только тогда формирование норм права будет осуществляться компетентными специалистами.

Выводы

1. Экосистема саморегулирования в градостроительной сфере ограничивается нормами Градостроительного кодекса Российской Федерации, которые должны быть приведены в соответствие с нормами Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Федерального закона «О безопасности» и другими нормами гражданско-правового регулирования для достижения стратегических целей развития российской экономики.

Саморегулируемые организации в градостроительной сфере выполняют важную функцию, устанавливают специальную правоспособность юридического лица, индивидуального предпринимателя, обеспечивают исполнение членами саморегулируемых организаций обязательств по договорам на выполнение инженерных изысканий, на подготовку проектной документации, договорам строительного подряда, заключенным с использованием конкурентных способов заключения договоров. Возможность выполнения этих функций определяется экосистемой саморегулирования.

2. Подтверждение специальной правоспособности юридического лица, индивидуального предпринимателя выполнять работы безопасно должно осуществляться не на основе отдельного основного критерия предупреждения причинения вреда. Основными целями саморегулируемых организаций важно рассматривать: обеспечение безопасности работ, объектов капитального строительства, инженерной инфраструктуры; защиту и развитие конкуренции; поддержку мер противодействия коррупции.

3. Орган государственного управления, ответственный за формирование нормативно-правового регулирования деятельности участников института саморегулирования – Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, не может не учитывать комплексный характер строительной отрасли, особенности объектов строительства с учетом их отраслевой принадлежности, единство целей и норм права в сферах инженерных изысканий, проектирования, строительства, создания объектов капитального строительства, инженерной инфраструктуры, формирования института саморегулирования в Российской Федерации на основе отраслевого и регионального принципов.

4. Важно использовать единые нормы права для получения правового статуса и организации деятельности саморегулируемых организаций в сфере инженерных изысканий, проектирования, строительства. Гарантированное Российской Федерацией право объединяться, осуществлять деятельность с учетом отраслевого принципа на всей территории страны должно быть закреплено в нормах права ГрК РФ, регулирующих отношения в сфере строительства, создания объектов капитального строительства, инженерной инфраструктуры.

Юрий Мхитарян,
Председатель Совета МОО «Федерация содействия саморегулированию, безопасности и качеству работ», д.э.н.,
Заслуженный работник связи и информации Российской Федерации
Специально для Информационного портала «Всё о саморегулировании» (Всё о СРО)
www.all-sro.ru