Александр Тутинас: Проект закона «О финансовых рынках» не охватывает все финрынки

На прошедшем заседании Совета Торгово-промышленной палаты России по саморегулированию предпринимательской и профессиональной деятельности с докладом «О саморегулировании на финансовых рынках» выступил заместитель генерального директора НП «Национального Объединения Страховых Посредников», региональный представитель Национальной Ассоциации обществ Взаимного Страхования, член Экспертного Совета ФАС РФ Александр Тутинас. Напомним, встреча прошла 16 апреля на территории ТПП РФ. Представляем вашему вниманию текст его работы.

Саморегулирование на финансовых рынках

Этапы развития саморегулирования

В 2006 году в Госдуму был внесен первый проект поправок в закон о страховании, которые предлагали создание двухзвеньевой системы регулирования страховой деятельности на принципах саморегулирования, состоящей из национальной ассоциации соответствующей сферы страховой деятельности и саморегулируемых организаций субъектов страхового дела. При этом национальная ассоциация наделялась контрольными функциями как в отношении входящих в нее страховщиков, так и в отношении ее членов саморегулируемых организаций (СРО). Работа над законопроектом велась около двух лет как в рамках комитетов Госдумы, так и в специально созданной рабочей группе Всероссийского союза страховщиков (ВСС).
В 2007 году был принят Федеральный закон «О саморегулируемых организациях», который установил общие требования к саморегулируемым организациям в различных сферах предпринимательской деятельности, кроме финансовых рынков.
В 2011 году Комитет по собственности, признавая актуальность вопроса саморегулирования в сфере страхования, указал, что законопроект о СРО в страховании был разработан до принятия базового закона о саморегулируемых организациях и не учитывал последующих изменений законодательства. Было заявлено, что проект требует серьезной правовой и лингвистической доработки. В итоге законопроект был отклонен. Между тем подпунктом 8 пункта 1 статья 4.1 Закона РФ «Об организации страхового дела в РФ» предусмотрено, что участниками отношений, регулируемых этим базовым для страхования Законом, являются объединения субъектов страхового дела, в том числе саморегулируемые организации.
В 2013 году Банком России подготовлен новый проект соответствующего закона, который устанавливал достаточно общие принципы саморегулирования на финансовых рынках, не определяя специфики для каждого конкретного рынка, не давал возможности в полном объеме оценить, в какой мере и каким образом саморегулирование будет реализовано и в сфере страхования.
В марте 2014 года вышел доработанный вариант проекта ФЗ и характер предложенной нормативно-правовой базы для саморегулирования отражает положение этого явления для страхового рынка, и теперь у регулятора и у представителей страхового сообщества есть понимание того, что рынок разобщен, конкурентная среда довольно агрессивна и рожденные ею механизмы не всегда отвечают интересам конечного потребителя страховой услуги.

Цели саморегулирования

Основными целями СРО является:
- выработка стандартов профессиональной деятельности на определенных сегментах рынка;
- создание более эффективного механизма разрешения споров как между членами СРО, так и с участием третьих лиц;
- контроль качества оказываемых услуг;
- построение конструктивного диалога с органами власти, отвечающими за регулирование.

Некоторые возможности для достижения цели

Идея о необходимости развития саморегулирования нашла отражение в Стратегии развития страховой деятельности в Российской Федерации до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 22 июля 2013 г. N 1293-р.
Так, предусмотрено повышение статуса и роли профессиональных объединений страховщиков, саморегулируемых организаций страховщиков, в том числе с учетом принципов консолидации и унификации интересов участников страхового рынка, включая, в частности:
- интеграция информационных ресурсов объединений страховщиков в систему информационного обеспечения страхового рынка, информационные системы органов государственной власти и подключение объединений страховщиков к системе межведомственного электронного взаимодействия с обеспечением уровня защиты от несанкционированного доступа к данным не ниже уровня защиты информационных систем органов государственной власти в целях обмена данными, необходимыми для осуществления отдельных видов страхования;
- внедрение объединениями страховщиков единого методического и информационного обеспечения по урегулированию убытков, в том числе для определения размера вреда, стоимости восстановительных расходов, включая стоимость заменяемых запасных частей (деталей), работ, износа, а также определение действительной стоимости имущества на дату наступления страхового случая и др.

Примеры саморегулирования на страховом рынке

По проекту Банка России, страховой надзор должен иметь больше рычагов контроля за деятельностью профессиональных объединений.
В России более 40 профессиональных объединений страховщиков, а в 2012 года создана первая саморегулируемая организация страховщиков – Федеральный саморегулируемый союз страховых организаций. В ноябре 2013 года Национальная страховая гильдия приняла решение о саморегулировании; в настоящий момент ее новые учредительные документы прошли регистрацию в Минюсте России.
Деятельность профессиональных объединений страховщиков в сфере обязательных видов страхования существенно изменяет условия членства и деятельности, а также состояние конкурентной среды на рынке соответствующих видов страхования. Но эти объединения, как РСА, НССО, уже сформировавшиеся, как саморегулируемые организации, но без статуса СРО.

Законопроект о саморегулировании на финансовом рынке
Регулятор и СРО

Минфином РФ и Банком России предлагается новая модель регулирования финансовых рынков в рамках проекта федерального закона «О саморегулируемых организациях в сфере финансовых рынков» с активным участием регулятора, направленного на совершенствование системы.
Проектом регулируются отношения, возникающие в связи с приобретением и прекращением статуса саморегулируемых организаций в сфере финансовых рынков, осуществлением ими прав и обязанностей, взаимодействием саморегулируемых организаций и их членов, взаимодействия в сфере саморегулирования на финансовых рынках Банка России, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления.
Законопроектом предусматривается, в частности, следующее:
- обязательность участия в СРО при наличии СРО на соответствующем сегменте рынка;
- минимальный порог количества участников в 30% от общего количества финансовых организаций, осуществляющих соответствующий вид деятельности;
- наличие обязательных базовых стандартов СРО, перечень которых устанавливается Банком России;
- обязательное наличие внутренних стандартов, устанавливающих дополнительные требования к осуществлению соответствующего вида деятельности;
- установление квалификационных требований и требований к деловой репутации руководителей СРО;
- за Банком России закрепляются функции по надзору за деятельностью СРО с возможным применением санкций в виде наложения штрафа и направления требования о замене руководства СРО, а также отзыва статуса СРО;
- создание Совета СРО из числа руководителей СРО в целях координации интересов СРО и их представительства в Банке России.

Саморегулирование и Банк России

С 3 марта 2014 г., согласно, решения Совета директоров Банка России по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков переданы созданным структурным подразделениям Банка России.
Еще до вступления в силу решения о передаче полномочий в сфере финансовых рынков Банк России начал проявлять активность в отношении саморегулируемых организаций, объединяющих финансовые организации, эти действия были направлены на усиление влияния регулятора.

Возможные сомнения

Расширение полномочий государственного регулятора, в отношении саморегулируемых организаций, может отрицательно сказаться на деятельности таких организаций, в случае, лишения саморегулируемых организаций, хотя бы, одной из составляющих саморегулирования, а именно разработки и установления стандартов и правил профессиональной (предпринимательской) деятельности, контроля за соблюдением требований указанных стандартов и правил (п. 1 ст. 2 Федерального закона от 01.12.2007 № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях»).
Эти тенденции прослеживались в первых вариантах проекта федерального закона «О саморегулируемых организациях в сфере финансовых рынков»; Банк России представил свою первую версию законопроекта в 2013 г. (был размещен на сайте Минфина России).

Основные положения, требующие проработки

Последняя версия появилась 11 марта 2014 года на Едином портале для размещения информации о разработке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатов их общественного обсуждения. Обсуждения данного законопроекта закончена Минфином и доработанный вариант законопроекта направят на рассмотрение в Государственную Думу РФ после согласования с Правительством РФ.
Как и общий Федеральный закон «О саморегулируемых организациях» 2007 года, последний проект Банка России устанавливает только общие принципы саморегулирования на финансовых рынках независимо от вида сферы финансовой деятельности и саморегулируемой организации.
Следует отметить, что общий Федеральный закон «О саморегулируемых организациях» изначально разрабатывался и как закон о саморегулируемых организациях на финансовых рынках, однако он не был согласован Банком России и ФСФР России, в результате финансовые рынки были исключены из-под его действия.
Поэтому особо хочется уделить внимание этому - последнему законопроекту, так как он важен для финансовых рынков, и необходимо выработать соответствующие позиции. Основными позициями, которым необходимо уделить особое внимание, на наш взгляд, являются:
1. Виды деятельности, подпадающие под действия данного законопроекта.
2. Количественный критерий для получения статуса СРО.
3. Стандарты СРО.
4. Органы управления.
5. Специализированные органы СРО.
6. Квалификационные требования к руководителю СРО.
7. Статус СРО в отношении нескольких видов деятельности.
8. Смета.
9. Нормативно-правовые акты Банка России.
10. Надзорные функции, переданные Банком России СРО.
11. Членство в СРО.
12. Реестр членов.
13. Раскрытие и защита информации СРО.
14. Участие СРО в нормотворчестве.
15. Представительство СРО в Банке России.
16. Участие в СРО профобъединений страховщиков.
17. Статус национальных СРО субъектов страхового дела.

Новые возможности регулятора

Одна из позиций проекта, ставящих «под вопрос» свободу деятельности саморегулируемых организаций, связана с расширенным законодательным регулированием разработки и установления стандартов и правил саморегулируемых организаций, расширенными полномочиями регулятора в данной области (ст. 9, 10 законопроекта).
Согласно проекту Банка России саморегулируемым организациям на финансовых рынках придется разработать и утвердить обязательные внутренние стандарты саморегулируемых организаций, а также разработать, утвердить и согласовать с Банком России обязательные базовые стандарты, единые для саморегулируемых организаций одного вида. Но также возникает вопрос о присоединении уже действующих СРО к стандартам, которые утвердит Банк России, как базовые.
Для приобретения статуса саморегулируемой организации некоммерческая организация будет обязана присоединиться к базовым стандартам, ранее согласованным Банком России, одним из первых СРО данного вида деятельности. Также указанные стандарты должны быть обязательными для исполнения всеми финансовыми организациями соответствующего вида независимо от членства в саморегулируемой организации.
Банк России планирует устанавливать перечни обязательных для разработки и утверждения саморегулируемой организацией внутренних и базовых стандартов, а также объем, содержание и форму общественных отношений, требующих регулирования. В этой связи необходимо учесть также особенности установления профессиональных стандартов (Статья 195.1. Понятия квалификации работника, профессиональный стандарта, Трудового Кодекса).
Вторая позиция проекта Банка России, которая может нанести ущерб интересам саморегулируемых организаций в сфере финансовых рынков и, соответственно, их членам, связанна с ограничением надзорной функции организаций.
Кроме, разработки и установление стандартов и правил деятельности членов и контроля (в проекте федерального закона Банка России данная составляющая представлена как наблюдение за соблюдением стандартов и правил и федерального закона «О саморегулируемых организациях в сфере финансовых рынков») за их соблюдением, Банк России устанавливает еще и надзор за соблюдением федеральных законов, регулирующих деятельность в сфере финансовых рынков, нормативных правовых актов РФ и нормативных актов Банка России (ст. 6, 7 законопроекта).
Некоторые СРО, сейчас в учредительные документы прописывают, среди своих полномочий, наблюдение за деятельностью своих членов, существуют как обязательные стандарты контроля СРО за своими членами, стандартны дисциплинарной и иной ответственности членов СРО.
Устанавливая на законодательном уровне такую дополнительную составляющую, Банк России делает оговорку, что осуществление саморегулируемой организацией надзора за деятельностью своих членов возможно только в случае передачи ей соответствующих полномочий Банком России. При этом порядок передачи указанных полномочий, а также порядок и основания их прекращения устанавливаются Банком России (организациям одного вида может и быть передан только одинаковый объем полномочий). Предоставление саморегулируемым организациям надзорных полномочий не влечет за собой утрату таких полномочий самим Банком России.
Кроме того, такие функции, как получение от членов саморегулируемой организации отчетности; проведение аттестации руководителей, членов и их работников; участие через своих представителей в качестве наблюдателей в проверках деятельности своих членов, осуществляемых Банком России и государственными органами, также выполняются саморегулируемой организацией в случае передачи ей соответствующих полномочий Банком России.

Новые возможности регулятора

Закрепленные законодательно полномочия Банка России

Статья 59 Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты российской федерации в связи с передачей Центральному банку российской федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков» предъявляет требования к СРО управляющих компаний:
1) для получения статуса СРО организация, созданная управляющими компаниями, представляет в Банк России заявление и иные документы в соответствии с требованиями нормативных актов банка России;
2) правила и стандарты, установленные СРО и обязательные для исполнения всеми членами СРО, должны содержать:
- требования к профессиональной квалификации персонала;
- правила и стандарты осуществления профессиональной деятельности, критерии оценки результатов инвестиционной деятельности;
- стандарты профессиональной этики;
- правила рекламы, требования к раскрытию информации и содержанию раскрываемой информации;
- правила ведения учета и составления отчетности членами СРО;
- порядок расчета величины собственного капитала членов СРО с учетом рисков осуществления деятельности;
- правила вступления управляющих компаний в СРО и выхода или исключения из нее;
- процедуры определения норм представительства при выборах в органы управления СРО и участия в управлении СРО;
- порядок распределения издержек, выплат и сборов между членами СРО;
- положения о защите прав клиентов членов СРО, включая порядок рассмотрения их претензий и жалоб, а также порядок исполнения решений, принятых по результатам такого рассмотрения;
- порядок рассмотрения СРО претензий и жалоб членов организации;
- процедуры проведения проверок соблюдения членами СРО установленных СРО правил и стандартов, включая порядок создания и деятельности контрольного органа СРО и порядок ознакомления с результатами проведенных проверок других членов СРО;
- порядок применения санкций и иных мер в отношении членов СРО, их должностных лиц и (или) персонала;
- требования к предоставлению информации для проверок, проводимых по инициативе СРО;
- положение о контроле за исполнением санкций и иных мер, применяемых к членам СРО, и порядок их учета;
- иные требования, предусмотренные нормативными актами Банка России».
Таким образом, в новом законопроекте Банк России выстраивает новую систему регулирования деятельности саморегулируемых организаций на финансовых рынках с активным участием регулятора.
Степень участия определяется самим регулятором (ст. 29 законопроекта), что может негативно отразиться на интересах саморегулируемых организаций и их членов, поскольку проект не предусматривает никаких гарантий, что Банк России в полной мере допустит саморегулируемые организации к разработке и установлению стандартов и правил или надзору.
В отличие от сложившейся на данный момент модели саморегулирования в сфере финансовых рынков, основанной на добровольности объединения, проект Банка России устанавливает обязательный характер членства в саморегулируемых организациях (ст. 11 законопроекта).
При этом речь об отмене лицензирования деятельности, которое имеет смысл лишь при добровольном характере членства в саморегулируемых организациях, не идет, но есть возможность ходатайствовать перед Банком России для члена СРО получении лицензии.
Согласно проекту Банка России в сфере финансовых рынков могут быть созданы следующие виды саморегулируемых организаций (ст. 4 законопроекта):
1) саморегулируемые организации брокеров;
2) дилеров;
3) управляющих;
4) депозитариев;
5) регистраторов;
6) акционерных инвестиционных фондов и управляющих компаний инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов;
7) специализированных депозитариев;
8) негосударственных пенсионных фондов;
9) страховых организаций;
10) страховых брокеров;
11) обществ взаимного страхования;
12) микрофинансовых организаций;
13) кредитных потребительских кооперативов (п. 3 ст. 35 Федерального закона от 18.07.2009 № 190-ФЗ «О кредитной кооперации»);
14) жилищных накопительных кооперативов;
15) бюро кредитных историй (Федеральный закон от 30.12.2004 № 218-ФЗ «О кредитных историях» не предусматривает создания саморегулируемых организаций бюро кредитных историй, однако это не значит, что такие организации не могут быть созданы в соответствии с общим законом о саморегулируемых организациях 2007 г.);
16) актуариев;
17) рейтинговых агентств;
18) сельскохозяйственных кредитных потребительских кооперативов.
Кстати, в перечне отсутствуют сельскохозяйственные страховые кооперативы.
Установление обязательного членства может быть мотивировано интересами владельцев ценных бумаг и иных клиентов финансовых организаций, так как позволяет установить дополнительный контроль за деятельностью таких организаций, и обязательный двойной контроль (лицензирование и саморегулирование) в совокупности с расширенными полномочиями государственного органа в части регулирования, может сказаться положительно на интересах клиентов.
Клиентов интересует, в первую очередь, безопасность интересов, но, а затем, определенная выгода. Наличие на рынке нескольких саморегулируемых организаций с добровольным характером членства способствует развитию между ними конкуренции, установлению качественных стандартов и правил для привлечения клиентов и развития рынка. У потребителя появляется возможность не только выбора между финансовыми организациями – членами той или иной саморегулируемой организации, но возможность защиты своих интересов в СРО, поставщика услуг.
Проектом также установлено, что саморегулируемая организация одного вида должна объединять в своем составе в качестве членов не менее 30% от общего количества финансовых организаций, осуществляющих указанный вид деятельности, что ограничивает возможность выбора членства в СРО. Так, например, при количестве страховых брокеров 161 организация, по всей территории РФ, из них только треть находятся в стадии сдачи лицензии или консервации. Около половины в ожидании принятия законопроекта о СРО на финансовых рынках, а оставшаяся пятая часть распределилась между двумя профессиональными объединениями, у которых диаметрально противоположные позиции к саморегулированию. Было бы более логично, если критерий по численности оставили, как в Федеральном законе «О саморегулируемых организациях», по предпринимательской деятельности – 25 организаций.
Но также возникает вопрос о субъектах страхового дела и профессиональных участников финансовых рынков, где количество организаций менее 25. Так Обществ взаимного страхования насчитывается 12 организаций, а в Национальной Ассоциации обществ взаимного страхования состоят 7 организаций. Тогда необходимо применять критерий 30% от общей численности организаций осуществляющий один и тот же вид деятельности.
В проекте закона предусмотрено объединение нескольких видов деятельности в одно СРО, что может негативно сказаться на профессиональной деятельности организаций. Например, объединение в одно СРО страховых брокеров, страховые компании и общества взаимного страхования, как предлагалось ранее в законопроекте, привело бы к уничтожению или, в лучшем случае, ущемлению прав страховых брокеров и обществ взаимного страхования, как это происходит на данный момент, когда брокерам устанавливают рамки работы не совместимые с их профессиональной деятельностью. Та же ситуация с ОВСками, так как ОВС прямой конкурент для страховой компании и действующий в интересах своих членов.
Положение ОВС усугубляется тем, что в Федеральном Законе от 29 ноября 2007 года N 286-ФЗ «О взаимном страховании» наложили много ограничений: по количеству членов, по видам страхования. Что ограничивает возможности в развитии некоммерческого страхования и защиты конкуренции от коммерческого страхования.
Логичным видится положение ассоциированных членов (ст. 15 законопроекта), которые не могут быть включены в необходимое количество членов, достаточное для создания саморегулируемой организации, так как должна быть однородная масса членов СРО, ассоциированные члены – это будущие полноправные члены. Ибо проектом предусмотрено ходатайство СРО перед Банком России о получении лицензии, для члена СРО.
Так как, в главе XIII статьи 58 Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты российской федерации в связи с передачей центральному банку российской федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков» СРО имеет права:
1) получать информацию по результатам проверок деятельности своих членов, осуществляемых в порядке, установленном Банком России;
2) контролировать соблюдение своими членами установленных правил и стандартов СРО, включая осуществление проверок их деятельности;
3) осуществлять обучение граждан, если СРО аккредитовано Банком России, принимать квалификационные экзамены и выдавать квалификационные аттестаты;
4) принимать, в соответствии, правилам и стандартам СРО к своим членам дисциплинарные меры воздействия и налагать штрафы в случае нарушения ими правил и стандартов СРО;
5) направлять ходатайство в Банк России о выдаче лицензии членам СРО.
Согласно проекту закона Банка России финансовая организация может являться членом только одной саморегулируемой организации определенного вида. Если финансовая организация осуществляет разные виды деятельности, она может являться членом нескольких саморегулируемых организаций или саморегулируемой организации, объединяющей несколько видов саморегулируемых организаций. В последнем случае саморегулируемая организация может быть создана при условии объединения в своем составе не менее 30% от общего количества финансовых организаций, осуществляющих каждый вид деятельности.
Следовательно, не может существовать более трех саморегулируемых организаций одного вида, что ограничивает выбор, а значит конкуренцию и качество работы СРО.
Сейчас, по общему правилу, для приобретения статуса саморегулируемой организации некоммерческая организация должна объединять не менее ста субъектов профессиональной деятельности (или не менее двадцати пяти субъектов предпринимательской деятельности) определенного вида, если федеральными законами не установлено иное (п.п. 1 п. 3 ст. 3 Федерального закона «О саморегулируемых организациях»).
Также Банк России планирует устанавливать порядок согласования руководителей саморегулируемых организаций на соответствие квалификационным требованиям. Он же будет принимать решение о согласии или несогласии с назначением предполагаемого руководителя (ст. 29 законопроекта).
Сейчас назначение на должность и освобождение от должности руководителя саморегулируемой организации отнесено к компетенции соответствующего органа организации.
Кроме того, по проекту руководители саморегулируемых организаций (иные лица, представляющие интересы организаций) и совет саморегулируемых организаций в лице председателя, который саморегулируемые организации имеют право создать из числа своих руководителей, могут представлять интересы саморегулируемых организаций в Банке России с правом совещательного голоса.
Однако права и обязанности указанных представителей в Банке России, включая вопросы, относящиеся к предмету деятельности саморегулируемых организаций, определяет Банк России (ст. 35 законопроекта).
Представление интересов своих членов в их отношениях с органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления является одной из основных функций саморегулируемой организации. Участие государственного регулятора в назначении представителей интересов поднадзорных организаций, в данном случае руководителей саморегулируемых организаций, может быть использовано против интересов таких организаций.
Глава XI. Статья 77 Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты российской федерации в связи с передачей центральному банку российской федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков» - Банк России взаимодействует с СРО, проводит консультации перед принятием наиболее важными решениями нормативного характера, представляет необходимые разъяснения, рассматривает предложения по вопросам регулирования деятельности в сфере финансовых рынков.
Банк России обязан давать ответ в письменной форме СРО по вопросам, отнесенным к его компетенции, не позднее чем в месячный срок со дня получения письменного запроса. При необходимости срок рассмотрения указанного запроса может быть продлен Банком России, но не более чем на один месяц.
Статья 78 Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты российской федерации в связи с передачей центральному банку российской федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков» - в целях взаимодействия с кредитными и не кредитными организациями Банк России имеет право создавать с привлечением представителей СРО, действующие на общественных началах комитеты, рабочие группы для изучения отдельных вопросов сферы финансовых рынков.
Особое внимание необходимо уделить смете саморегулируемой организации, которую вводит Банк России и требования, по которой устанавливать будет регулятор возможность осуществления СРО своих функций, требования определяются Банком России.
При реализации положений проекта федерального закона «О саморегулируемых организациях в сфере финансовых рынков», разработанного Банком России, усилится влияние государственного регулятора, возрастет нагрузка на участников финансовых рынков (финансовые организации). Более того, существует вероятность упразднения самой сущности саморегулируемых организаций, несмотря на сохранение формального статуса.
Хотелось бы получить рекомендации от бизнес-сообщества, которое затрагивает этот проект закона, так как он не охватывает все финансовые рынки, а только сегментарно выхватывает отдельные и устанавливает общие положения, которые не в полном объеме соответствуют требованиям и особенностям всех субъектов всех финансовых рынков.

Александр ТутинасСпециально для Информационного портала «Всё о саморегулировании» (Всё о СРО)www.all-sro.ru