Что нужно сделать для реализации Концепции совершенствования механизмов саморегулирования в строительной отрасли

В принятой Концепции совершенствования механизмов саморегулирования остро поставлены вопросы обязательной системы саморегулирования в строительной отрасли и необходимости совершенствования механизма дополнительной имущественной ответственности членов саморегулируемой организации.

Автор данной статьи рассматривает особенности саморегулирования строительной отрасли и обосновывает необходимость внесения принципиальных изменений в механизм дополнительной имущественной ответственности членов саморегулируемой организации.

По мнению Ю.И. Мхитаряна, эффективность саморегулирования во многом определяется приоритетами механизма дополнительной имущественной ответственности, направлена ли она на предупреждение или на возмещение причиненного вреда. При этом важно различать дополнительную имущественную ответственность, направленную на предупреждение причинения вреда, и дополнительную имущественную ответственность, направленную на возмещение причинения вреда, прекратить демпинг.

Саморегулируемые организации в строительной отрасли составляют 33% от общего количества саморегулируемых организаций в стране. Трехуровневая государственная модель саморегулирования, рекомендованная Концепцией, применяется в строительной отрасли на протяжении семи лет. От реализации Концепции совершенствования механизмов саморегулирования в этом сегменте экономики во многом зависит как оценка саморегулирования в целом, так и эффективность национальной экономики.

Экономический кризис в стране и анализ практического опыта диктуют необходимость переоценки подходов к роли, месту и значению института саморегулирования. При этом возникают вопросы: к чему стремиться, и как этого добиться? Вектор развития определил Президент Российской Федерации Владимир Владимирович Путин:

– саморегулирование должно стать одним из столпов гражданского общества;
– институт гражданского общества должен быть независимым.

Саморегулирование может стать одним из столпов сильного гражданского общества и независимым институтом только при условии, если оно будет оказывать активное влияние на развитие российской экономики, участвовать в принятии управленческих решений и совершенствовании законодательства.

Но для этого, в первую очередь, необходимо добиться того, чтобы регламентирующие деятельность саморегулируемых организаций нормы права давали возможность институту саморегулирования стать эффективной и независимой структурой.

Что показывает анализ практического саморегулирования строительной отрасли?

На объектах капитального строительства выполняются 297 видов работ в различных секторах национальной экономики. Без предъявления минимальных требований к квалификации, страхованию гражданской ответственности, наличию свидетельств о допуске к строительным работам увеличивается риск причинения вреда жизни и здоровью человека, окружающей среде.

Так по данным статистики, в 2015 г. при выполнении работ на объектах капитального строительства, отмеченных «звездочками» (как не требующих получения свидетельства о допуске к работам), погибло 92 человека, что составляет 26% всех случаев гибели людей в строительной отрасли. Число видов работ со «звездочками» составляет 16,4% всех видов работ.

Установленные Градостроительным кодексом Российской Федерации специальные требования к саморегулируемым организациям связаны с предупреждением причинения вреда при выполнении работ на объектах капитального строительства, неотступлением от базовых принципов: реализация системных требований с учетом высокого риска причинения вреда, необходимость соблюдения конституционных норм, направленных на обеспечение безопасности жизни, здоровья человека, окружающей среды.

Профессиональное сообщество с 2011 г. доказывает необходимость исключения астерисков («звездочек»), внесения изменений в Перечень работ, влияющих на безопасность работ. Однако воз и ныне там. За эти годы при выполнении работ, отмеченных «звездочкой», погибли 450 человек. Важность снятия астерисков с работ на объектах капитального строительства, влияющих на безопасность, не вызывает сомнения у профессионального сообщества.

В Концепции уделяется особое внимание необходимости неформального подхода к выдаче свидетельств о допуске к работам, повышения требований к участникам саморегулируемых организаций.

Требование неформального подхода к выдаче свидетельств о допуске к работам присутствовало в системе саморегулирования строительной отрасли всегда. В 2015 г. из реестра НОСТРОЙ были исключены 6 саморегулируемых организаций, из реестра НОПРИЗ - 3 саморегулируемые организации, что в сумме составило около 2% от общего количества саморегулируемых организаций в составе национальных объединений. С одной стороны, важно опираться на эти данные для объективной оценки достигнутых результатов, практического опыта.

С другой стороны, согласно целям саморегулирования строительной отрасли, эффективна та модель саморегулирования, при которой отдается предпочтение разработке и реализации предупредительных мер. Как показывает анализ семилетней практики, необходимо различать дополнительную имущественную ответственность, направленную на предупреждение причинения вреда, и дополнительную имущественную ответственность, направленную на создание источника возмещения вреда. Между тем все эти годы исключительная роль отводится компенсационным фондам, которые являются только источником возмещения вреда в случае его возникновения, и «не замечается» демпинг требований к членам саморегулируемых организаций.

Как показывает анализ, разброс ежемесячных членских взносов организации-члена саморегулируемой организации составляет от 4 до 55 тыс. рублей. Средняя величина ежемесячного взноса составляет около 30 тыс. рублей. Можно предположить, что при ежемесячных членских взносах в размере 15 тыс. рублей возможно организовать деятельность саморегулируемой организации и ее членов в соответствии с законодательными требованиями. Но при этом, конечно, необходимо учитывать, что организации работают с технологиями различной сложности.

Исследования показывают, что в строительстве у примерно 20% саморегулируемых организаций ежемесячные членские взносы составляют до 5 тыс. рублей, у 50% саморегулируемых организаций от 5 до 10 тыс. рублей. Важно не только остановить демпинг требований, по и повысить их уровень, а также добиться, чтобы деятельность каждой саморегулируемой организации соответствовала установленным требованиям.

В настоящее время остро стоят задачи по совершенствованию формирования дополнительной имущественной ответственности и для организации предупреждения причинения вреда, и для формирования источников дополнительной имущественной ответственности.

Основной формой дополнительной имущественной ответственности служат компенсационные фонды. В соответствии с установленной законодателем нормой, организации обязаны направлять средства компенсационных фондов для обеспечения их сохранности на депозит в российские кредитные организации. Но нормы права не обеспечивают их сохранность. Во-первых, потому что при банкротстве банков эти средства оказываются недоступными, т.к. не подлежат исключению их конкурсной массы банков. Во-вторых, инфляция только по итогам 2015 г. составила 13%. Таким образом, средства на депозите банков ежегодно непрерывно уменьшаются.

Саморегулируемые организации не могут отвечать за сохранность компенсационных фондов в банках. Эти средства должны исключаться из конкурсной массы, потому что направляются в российские кредитные организации для обеспечения сохранности в соответствии с императивной нормой, требующей безусловного исполнения, и не подлежат изменению по инициативе организаций - участников рынка.

Средства компенсационных фондов, переданные на депозит в российские кредитные организации для обеспечения их сохранности, должны исключаться из конкурсной массы банков при их банкротстве наравне с другим имуществом, переданным в банк для обеспечения сохранности. Обеспечение сохранности средств компенсационных фондов в российских организациях - обязанность государства. Неисполнение установленных на государственном уровне законодательных норм повышает коррупционные риски, создает условия для коррупции, снижает доверие к органам государственной власти.

Не гарантируется сохранность компенсационных фондов и при их обязательной передаче в управляющие компании для последующего инвестирования с целью сохранности и увеличения объемов. Действующие императивные нормы снижают эффективность саморегулирования. Вот почему их необходимо совершенствовать, но они могут быть изменены только законодателем.

В условиях экономического кризиса с 2013 по 2015 гг. у банков было отозвано 509 лицензий. В этих условиях для обеспечения возмещения возможного причинения вреда важно применять страхование как самостоятельную форму дополнительной имущественной ответственности, тем более что страхование успешно применялось все эти годы.
Дополнительная имущественная ответственность реализует принцип индивидуальной и коллективной ответственности. Ее содержание не должно противоречить гражданскому законодательству, нормы права которого позволяют применять страхование.

Преимущество страхования по сравнению с компенсационными фондами состоит в том, что сумма взноса в компенсационные фонды ограничивает ведение бизнеса, возможности выхода организации на рынок, выводит средства предприятий из оборота, но оказывается недостаточной в случае возникновения ущерба. Так, средняя величина объема средств компенсационного фонда строительной саморегулируемой организации 100 млн рублей. Размеры возможного ущерба при строительстве могут составить миллиарды рублей. Покрытие ущерба такого размера доступно только при наличии страхования как дополнительной имущественной ответственности.

Важна не только информационная открытость саморегулируемых организаций, но и обеспечение доступа саморегулируемых организаций к информации органов государственного управления при подготовке законодательных актов. Саморегулируемые организации на различных уровнях управления должны стать партнерами органов госуправления. Это позволит повысить эффективность государственного регулирования и национальной экономики.

Необходимо отметить, что, по оценке Экспертного совета открытого Правительства России, строительная отрасль является одной из наиболее коррумпированных отраслей. В этой связи, нам неизвестно, по какой причине до сегодняшнего дня не сняты «звездочки» с работ, влияющих на безопасность, не обеспечены сохранность компенсационных фондов и применение страхования как самостоятельного способа обеспечения имущественной ответственности. Нас не интересует, связано это с коррумпированностью или безответственностью. Профессиональному сообществу важен сам факт решения этих задач, для того чтобы саморегулирование стало более эффективным и оказывало активное влияние на развитие экономики.

Выводы. Необходимо реализовать следующие требования:

Обязательное наличие свидетельств о допуске к работам, проводимым на объектах капитального строительства, влияющим на безопасность, для снижения риска причинения вреда, реализации конституционных норм права, определяющих необходимость этой меры, и снятие астерисков с работ на объектах капитального строительства, влияющих на безопасность
Повышение требований к обеспечению неформального подхода к выдаче организациям свидетельств о допуске к работам, влияющим на обеспечение безопасности.

Внесение соответствующих законодательных изменений, закрепляющих значение разработки и реализации программы мер, направленных на предупреждение причинения вреда в числе обязательных требований, предъявляемых к членам саморегулируемых организаций для получения свидетельств о допуске к работам.

Средства компенсационных фондов, переданные для обеспечения их сохранности и увеличения объема в депозиты российских кредитных организаций, должны исключаться из конкурсной массы банков при их банкротстве.

Страхование гражданской ответственности членов саморегулируемых организаций в целях обеспечения возмещения возможного причинения вреда должно применяться как самостоятельная форма дополнительной имущественной ответственности организаций, ставших членами саморегулируемой организации.

Юрий Мхитарян,
генеральный директор НИИ «Интерэкомс» (консультант ООН по промышленному развитию, СРО Союз «СтройСвязьТелеком»,
советник Председателя Федерального межотраслевого совета (ФМоС) «Деловой России»,
д.э.н., академик Международной академии информатизации
Специально для Информационного портала «Всё о саморегулировании» (Всё о СРО)
www.all-sro.ru