Заключение Экспертного совета на проект поправок ФЗ «О СРО»

Экспертный совет при Правительстве РФ подготовил заключение по итогам обсуждения текущей версии законопроекта о СРО. Документ был представлен на конференции «Практическое саморегулирование», которая прошла 2 декабря в Торгово-промышленной палате (ТПП).

Как отмечают эксперты, введение обязательного членства в СРО в той или иной отрасли может сопровождаться поэтапной передачей СРО определенной части функций государственного и муниципального контроля. В своём заключении они также предлагают чётко определить принципы и механизмы принятия решений о начале и прекращении использования СРО с обязательным членством, поскольку именно эта форма саморегулирования может заместить собой госконтроль.

Приводим полный текст экспертного заключения.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
на проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный
закон «О саморегулируемых организациях» и в отдельные законодательные акты Российской Федерации»

В соответствии с поручением Министра Российской Федерации М.А. Абызова АМ-П36-140пр от 09.10.2015 Экспертный совет при Правительстве Российской Федерации (далее - Экспертный совет, эксперты) обобщил поступившие замечания на проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О саморегулируемых организациях» и в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - законопроект, проект федерального закона) и сообщает следующее.
Разработчиками законопроекта проделана значительная работа по совершенствованию действующего законодательства, регулирующего деятельность саморегулируемых организаций.
В частности, Экспертный совет положительно оценивает предложения:
1) по определению минимально необходимых требований при оценке допустимости введения института СРО с обязательным членством в различных видах профессиональной или предпринимательской деятельности. Экспертный совет поддерживает позицию, что в состав этих требований должны войти следующие критерии:
- деятельность субъекта предпринимательской (профессиональной) деятельности характеризуется высокой степенью риска причинения вреда, компенсация которого, как правило, не может быть осуществлена исключительно за счет средств его причинителя;
- отношения субъекта предпринимательской (профессиональной) деятельности со среднестатистическим потребителем его услуг характеризуются информационной асимметрией.
2) по определению возможностей передачи средств компенсационного фонда при ликвидации национальных объединений СРО;
3) по проведению ежегодного саморегулирования с подготовкой доклада в Правительство Российской Федерацией;
4) по законодательному закреплению возможности заключения соглашения о признании результатов деятельности СРО в соответствии с установленными Правительством Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных федеральными законами, - Центральным Банком Российской Федерации, критериями, на основании которых осуществляется признание результатов деятельности СРО, существенными условиями соглашения о признании результатов деятельности, порядком заключения, регистрации и прекращения соглашения о признании результатов деятельности, а также порядком контроля за СРО, деятельность которой признается таким соглашением;
5) по закреплению в законодательстве о саморегулировании принципа исключения дублирования функций государственного контроля с одной стороны и контроля, осуществляемого СРО, результаты деятельности которой признаны соглашением, в отношении своих членов - с другой.
Вместе с тем, тесная взаимосвязь института саморегулирования и
государственного регулирования показывет необходимость синхронизации положений рассматриваемого законопроекта с положениями разрабатываемого проекта федерального закона «Об основах государственного и муниципального контроля и надзора в Российской Федерации». Главным образом, это касается определения принципов и механизмов для принятия решений о начале и прекращении использования СРО с обязательным членством, поскольку именно эта форма саморегулирования предназначена для замещения государственного регулирования и контроля. Такой порядок должен основываться на результатах оценки эффективности использования института саморегулирования в сопоставлении с другими методами регулирования (государственный контроль, лицензирование, страхование и др.). В этой связи Экспертный совет обращает внимание на следующие принципиальные замечания.
1. Уточнение требований к оценке эффективности СРО с обязательным членством. Эксперты предлагают конкретизировать подход к оценке эффективности СРО с обязательным членством, она должна быть нацелена на достижение конечных общественно значимых результатов регулирования.
2. Повышение эффективности оценки результативности СРО. Эксперты согласны с предлагаемым в законопроекте подходом, когда регулярная оценка результативности системы саморегулирования, внедренной в отраслях и видах экономической деятельности, выполняется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере саморегулирования профессиональной и предпринимательской деятельности. Вместе с тем Эксперты считают целесообразным формирование механизма привлечения к подготовке такой оценки потребителей услуг членов указанных СРО.
3. Исключение дублирования контроля СРО в отношении своих членов и государственного контроля (надзора). В законопроекте требуется определить дополнительные возможности исключения дублирования функций государственного контроля и муниципального контроля (надзора), с одной стороны, и контроля, осуществляемого СРО в отношении своих членов - с другой. По мнению экспертов, введение обязательного членства в СРО в той или иной отрасли может сопровождаться поэтапной передачей СРО определенной части функций государственного контроля и муниципального контроля (надзора), тогда как законопроект допускает дублирование контроля СРО в отношении своих членов и государственного контроля до тех пор, пока государственный орган не признает результатов деятельности СРО в соответствии с предложенным механизмом соглашения о признании результатов между государственным органом и СРО. При этом важно, чтобы в подзаконном акте, принятие которого предусмотрено законопроектом, были детально урегулированы все вопросы, связанные с заключением, регистрацией, исполнением и расторжением (прекращением действия) соглашения о признании результатов деятельности СРО.
Кроме того, в проекте федерального закона «Об основах государственного и муниципального контроля и надзора в Российской Федерации» предлагается отразить принцип дополнительности государственного контроля (надзора) и муниципального контроля и надзора и определить критерии и порядок оценки административных механизмов государственного контроля для целей определения их актуальности, эффективности и возможности замены альтернативными механизмами (включая сорегулирование и саморегулирование).
4. Уточнение требований к порядку формирования национальных объединений СРО. При реализации предложенных законопроектом положений о формировании национальных объединений СРО существует опасность создания национальных объединений со значительными функциями по контролю за предпринимателями, включая третейское разрешение споров между ними, без возможности контроля и применения санкций к самим национальным объединениям. Не до конца понятно, как можно реформировать и ликвидировать национальные объединения СРО, в случае, если эффективность их деятельности окажется низкой. Поэтому в законопроекте предлагается определить:государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере саморегулирования профессиональной и предпринимательской деятельности. Вместе с тем Эксперты считают целесообразным формирование механизма привлечения к подготовке такой оценки потребителей услуг членов указанных СРО.
3. Исключение дублирования контроля СРО в отношении своих членов и государственного контроля (надзора). В законопроекте требуется определить дополнительные возможности исключения дублирования функций государственного контроля и муниципального контроля (надзора), с одной стороны, и контроля, осуществляемого СРО в отношении своих членов - с другой. По мнению экспертов, введение обязательного членства в СРО в той или иной отрасли может сопровождаться поэтапной передачей СРО определенной части функций государственного контроля и муниципального контроля (надзора), тогда как законопроект допускает дублирование контроля СРО в отношении своих членов и государственного контроля до тех пор, пока государственный орган не признает результатов деятельности СРО в соответствии с предложенным механизмом соглашения о признании результатов между государственным органом и СРО. При этом важно, чтобы в подзаконном акте, принятие которого предусмотрено законопроектом, были детально урегулированы все вопросы, связанные с заключением, регистрацией, исполнением и расторжением (прекращением действия) соглашения о признании результатов деятельности СРО.
Кроме того, в проекте федерального закона «Об основах государственного и муниципального контроля и надзора в Российской Федерации» предлагается отразить принцип дополнительности государственного контроля (надзора) и муниципального контроля и надзора и определить критерии и порядок оценки административных механизмов государственного контроля для целей определения их актуальности, эффективности и возможности замены альтернативными механизмами (включая сорегулирование и саморегулирование).
4. Уточнение требований к порядку формирования национальных объединений СРО. При реализации предложенных законопроектом положений о формировании национальных объединений СРО существует опасность создания национальных объединений со значительными функциями по контролю за предпринимателями, включая третейское разрешение споров между ними, без возможности контроля и применения санкций к самим национальным объединениям. Не до конца понятно, как можно реформировать и ликвидировать национальные объединения СРО, в случае, если эффективность их деятельности окажется низкой. Поэтому в законопроекте предлагается определить:
- критерии определения отраслей для применения института национальных объединений СРО;
- критерии оценки качества реализации функций национальных объединений СРО;
- условия и порядок ликвидации национальных объединений СРО, в случае если качество исполнения ими возложенных на них функций окажется неудовлетворительным;
- возможность детализации и конкретизации требований к деятельности национальных объединений СРО в специальных (отраслевых) законах, включая возможность предоставления в отдельных отраслях статуса национального объединения СРО саморегулируемым организациям с саморегулируемым организациям, объединяющим значительное число хозяйствующих субъектов.
Также, следует отметить, что в соответствии с положениями части 1 статьи 3 законопроекта, СРО, объединяющие субъектов предпринимательской деятельности, исходя из единства отрасли производства товаров (работ, услуг) или рынка произведенных товаров (работ, услуг), не могут создавать национальное объединение СРО, поскольку в соответствии с частью 5 статьи 25 законопроекта национальное объединение СРО формируется саморегулируемыми организациями исходя из принципа единства вида предпринимательской или профессиональной деятельности, осуществляемого их членами. Данное ограничение требует обоснования со стороны разработчиков.
5. Имущественная ответственность саморегулируемых организаций по обязательствам своих членов. По мнению участников обсуждений, механизм имущественной ответственности саморегулируемых организаций по обязательствам своих членов нуждается в дополнительной проработке. Основной аргумент тех экспертов, кто выступает против универсальности данных требований состоит в обременительности и чрезмерности таких механизмов для бизнеса. В частности, указывается, что в тех отраслях, где законодательством уже предусмотрены иные обязательные способы обеспечения ответственности перед потребителями (как, например, гарантирование), использование взысканий из компенсационных фондов и страхование ответственности нецелесообразно. Предлагается:
- определить критерии отбора отраслей, в которых требуется создание компенсационного фонда для обеспечения имущественной ответственности СРО по обязательствам своих членов;
- установить, что формы и способы установления имущественной ответственности СРО определяются в зависимости от вида экономической деятельности в специальном (отраслевом) законодательстве с учетом степени риска причинения вреда потребителю;
- установить, что требование наличия компенсационного фонда не является обязательным условием заключения соглашения о признании результатов деятельности СРО между уполномоченным государственным органом и СРО.
6. Вариативность регулирования в отношении различных отраслей. В законопроекте нет возможности различать индустрии по множеству важных для них и для саморегулирования в них параметрах. Закреплен слишком узкий круг вопросов, по которым возможно регулирование в другом, специальном законе, а именно, обязательное членство, повышенные требования к минимальному количеству членов СРО и самим членам СРО, к способу и размеру обеспечения имущественной ответственности членов СРО, дополнительные органы СРО и их функции, и некоторые другие вопросы незначительного характера. В действующей редакции 315-ФЗ этот перечень шире, по содержанию он более оптимален. В связи с этим, предлагаем расширить перечень вопросов, по которым в других федеральных законах могут содержаться нормы о саморегулировании.
Экспертный совет отмечает, что отдельные вышеприведенные замечания расширяют рамки базовой логики, лежащей в основе предлагаемой разработчиками модели саморегулирования. Рассматриваемый законопроект предусматривает, что особенности приобретения, прекращения статуса саморегулируемых организаций и их правового положения, а также случаи обязательного членства субъектов предпринимательской и профессиональной деятельности в саморегулируемых организациях, устанавливаются в отраслевых законах. В рамках данного подхода СРО с обязательным членством, принимающие на себя часть государственных полномочий по регулированию в соответствующей сфере, формируются эволюционным путем на базе СРО с добровольным членством, тем или иным способом доказавших свою «полезность» для регулятора.
Экспертный совет полагает возможным рассмотреть альтернативный «нормативный» подход к формированию института саморегулирования. По этой логике государство по установленным формализованным основаниям может делегировать выполнение части государственных функций СРО с обязательным членством. Указанные СРО, в свою очередь, должны получать свой статус в соответствии с формализованными критериями, прежде всего, связанными с риском возникновения значительного ущерба от деятельности отдельных участников рынка. Таким образом, эксперты считают целесообразным универсализировать требования к исполнению саморегулируемыми организациями передаваемых им государственных функций. Это позволит регулировать взаимное замещение и динамическое взаимодействие институтов саморегулирования и государственного регулирования на основе единого подхода к оценке эффективности исполняемых ими функций, а также формализованного инструментария для оценки возможности применения института саморегулирования в отдельных отраслях и видах деятельности.
С учетом вышеизложенного, предлагается обратить дополнительное внимание разработчиков законопроекта на возможности совершенствования института саморегулирования с учетом требований к модернизации системы государственного контроля и надзора, а также с целью наилучшей синхронизации предлагаемых решений в обеих сферах.

Пресс-служба Открытого Правительства
Специально для Информационного портала «Всё о саморегулировании» (Всё о СРО)
www.all-sro.ru