НОСТРОЙ ответил на претензии, связанные с расходованием средств

Национальное объединение строителей опубликовало на своем сайте документ, в котором перечислены функций НОСТРОЙ, установленные законодательством Российской Федерации, и приоритетные направления деятельности, утвержденные Всероссийским Съездом СРО. Как сообщает Департамент нормативного обеспечения и развития саморегулирования Нацобъединения, решение составить справку связано периодически возникаемыми вопросами о правомерности использования Департаментом средств НОСТРОЙ на реализацию приоритетных направлений его деятельности. Ниже приводим текст документа.

Предметом настоящей справки является определение соответствия функций Национального объединения строителей (далее – Объединения), установленных Градостроительным кодексом Российской Федерации и Уставом Объединения, и приоритетных направлений деятельности Объединения, утвержденных Всероссийским съездом саморегулируемых организаций. Целью исследования является выявление правовых оснований для возможности постановки вопроса о нецелевом использовании средств Объединения, расходуемых на реализацию приоритетных направлений его деятельности.
В ходе исследования были проанализированы положения Гражданского кодекса Российской Федерации, Градостроительного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 08.12.1995 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», Федерального закона от 01.12.2007 № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях», Устава Объединения, Приоритетных направлений деятельности Объединения на 2012-2013 годы.
В соответствии с частью 1 статьи 55.20 Градостроительного кодекса Национальное объединение строителей является общероссийской негосударственной некоммерческой организацией, объединяющей саморегулируемые организации, основанные на членстве лиц, осуществляющих строительство. Как и у любого другого юридического лица, объем правоспособности Объединения (способности иметь гражданские права и нести обязанности) определяется в соответствии со статьей 49 Гражданского кодекса. Согласно части 1 указанной статьи юридическое лицо может иметь гражданские права, соответствующие целям деятельности, предусмотренным в его учредительных документах, и нести связанные с этой деятельностью обязанности. Императивная норма части 2 статьи 52 Гражданского кодекса обязывает все некоммерческие организации указывать цель и предмет своей деятельности в учредительных документах. Согласно части 2 статьи 61 Гражданского кодекса при систематическом осуществлении некоммерческой организацией деятельности, противоречащим ее уставным целям, соответствующее юридическое лицо может быть ликвидировано по решению суда. Таким образом, определение цели деятельности в уставных документах некоммерческой организации имеет важные юридические последствия:
цель деятельности определяет правоспособность организации;
осуществление деятельности, противоречащей уставным целям, влечет за собой ликвидацию организации.
Поскольку Объединение является некоммерческой организацией, оно осуществляет свою деятельность в соответствии с Федеральным законом «О некоммерческих организациях». В статье 14 указанного закона также установлено, что в учредительных документах некоммерческой организации должны определяться предмет и цели деятельности. Кроме того, в части 3 указанной статьи указано, что учредительные документы некоммерческой организации могут содержать и иные не противоречащие законодательству положения.
Специальным законом, регулирующим деятельность Объединения, является Градостроительный кодекс. В соответствии с частью 6 статьи 55.20 Градостроительного кодекса Устав Объединения принимается Всероссийским Съездом саморегулируемых организаций. Таким образом, учредительным документом Объединения является Устав, в котором в соответствии с вышеназванными нормами содержатся цели и предмет деятельности Объединения.
Цели деятельности Объединения, установленные в пункте 2.1 Устава, основываются на положениях части 3 статьи 55.20 Градостроительного кодекса, в соответствии с которыми целями создания Объединения являются:
соблюдение общественных интересов саморегулируемых организаций;
обеспечение представительства и защиты интересов саморегулируемых организаций в органах государственной власти и органах местного самоуправления;
обеспечение взаимодействия саморегулируемых организаций и органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также потребителей выполненных работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства.
Законодательством не запрещается конкретизировать в учредительных документах цели деятельности организации в пределах правоспособности, установленной в законе. Например, такая цель создания Объединения, как защита интересов саморегулируемых организаций в органах государственной власти и органах местного самоуправления конкретизируется в Уставе введением дополнительной цели Объединения: «содействие созданию условий для развития саморегулирования в сфере строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства».
Таким образом, целями Объединения являются цели, перечисленные в пунктах 2.1.1 - 2.1.4 Устава, которые соответствуют положениям части 3 статьи 55.20 Градостроительного кодекса, а именно:
соблюдение общественных интересов саморегулируемых организаций;
обеспечение представительства и защиты интересов саморегулируемых организаций в органах государственной власти и органах местного самоуправления;
обеспечение взаимодействия саморегулируемых организаций и органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также потребителей выполненных работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства;4
содействие созданию условий для развития саморегулирования в сфере строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства.
При этом под общественным интересом саморегулируемой организации следует понимать достижение целей их создания, установленных в части 1 статьи 55.1 Градостроительного кодекса. Основными целями саморегулируемых организаций являются:
1) предупреждение причинения вреда жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации вследствие недостатков работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства и выполняются членами саморегулируемых организаций;
2) повышение качества выполнения инженерных изысканий, осуществления архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства.
Таким образом, Объединение, стремясь к достижению установленной Градостроительным кодексом цели соблюдения общественных интересов саморегулируемых организаций, должно принимать меры, направленные на обеспечение качества и безопасности объектов капитального строительства.
Следует также учитывать, что под общественным интересом саморегулируемых организаций не понимаются интересы отдельных саморегулируемых организаций или интересы входящих в саморегулируемую организацию членов, а интересы всего профессионального сообщества. Частный интерес отдельной организации может в отдельных случаях противоречить интересам профессионального сообщества.
Цели создания юридического лица по своей правовой природе не могут иметь прямого действия. Они реализуются через установление функций, которые должны соответствовать целям деятельности юридического лица. В части 8 статьи 55.20 Градостроительного кодекса перечислены основные функции Объединения, которыми являются:
1) обсуждение вопросов государственной политики в области соответственно инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства;
2) представление интересов саморегулируемых организаций соответствующих видов в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, органах местного самоуправления;
3) формирование предложений по вопросам выработки государственной политики в области соответственно инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства;
4) защита интересов саморегулируемых организаций соответствующих видов;
5) рассмотрение обращений, ходатайств, жалоб саморегулируемых организаций соответствующих видов, а также жалоб иных лиц на действия (бездействие) саморегулируемых организаций соответствующих видов;
6) размещение средств компенсационного фонда саморегулируемой организации, зачисленных на счет Национального объединения саморегулируемых организаций соответствующего вида, и осуществление выплат из него в соответствии с настоящим Кодексом.
Применение в части 8 статьи 55.20 Градостроительного кодекса понятия «основные функции», свидетельствует о том, перечень установленных в законе функций не является исчерпывающим. Уставом могут быть установлены и иные функции, соответствующие целям создания Объединения. Так, в Уставе Объединения помимо указанных в Градостроительном кодексе установлены еще шесть дополнительных функций:
1) осуществление методической деятельности в области саморегулирования, подготовка проектов нормативных правовых актов, методических пособий и рекомендаций в области строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства. Указанная функция вытекает из таких целей создания Объединения, как соблюдение общественных интересов саморегулируемых организаций и содействие созданию условий для развития саморегулирования в сфере строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства;
2) анализ деятельности членов Объединения, в том числе, на предмет нарушений в части несоответствия установленных саморегулируемой организацией требований к выдаче свидетельств о допуске установленным нормативными правовыми актами Российской Федерации требованиям, несоблюдения саморегулируемой организацией установленных саморегулируемой организацией требований к выдаче свидетельств о допуске к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, отсутствия у саморегулируемой организации компенсационного фонда, необеспечения саморегулируемой организацией доступа к информации о своей деятельности и деятельности своих членов в соответствии с федеральными законами. Указанная функция обеспечивает выполнение таких целей создания Объединения как соблюдение общественных интересов саморегулируемых организаций, обеспечение защиты интересов саморегулируемых организаций в органах государственной власти и органах местного самоуправления. Кроме того, наделение Объединения указанной функцией вытекает из положений части 10 статьи 55.20 Градостроительного кодекса;
3) обеспечение информационной открытости деятельности членов Объединения, публикация информации об их деятельности. Указанная функция осуществляется для достижения цели взаимодействия саморегулируемых организаций и органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также потребителей выполненных работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства. Кроме того, указанная функция выполняется Объединением исходя из положений Федерального закона от 07.06.2013 № 113-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты российской Федерации по вопросам обеспечения информационной открытости саморегулируемых организаций»;
4) развитие и укрепление контактов с объединениями строителей зарубежных стран. Указанная функция способствует достижению целей обеспечения представительства интересов саморегулируемых организаций в органах государственной власти и органах местного самоуправления, обеспечения взаимодействия саморегулируемых организаций и органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также потребителей выполненных работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, содействия созданию условий для развития саморегулирования в сфере строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства;
5) ведение единого реестра членов саморегулируемых организаций, основанных на членстве лиц, осуществляющих строительство. Указанная функция установлена для достижения цели взаимодействия саморегулируемых организаций и органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также потребителей выполненных работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства;
6) выполнение иных функций, не противоречащих законодательству Российской Федерации и целям Объединения.
Таким образом, в соответствии с законом и Уставом функциями Объединения, вытекающими из целей его деятельности и определяющие пределы компетенции, являются:
1) представление интересов саморегулируемых организаций, основанных на членстве лиц, осуществляющих строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, органах местного самоуправления;
2) обсуждение вопросов государственной политики в области строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства;
3) формирование предложений по вопросам государственной политики в области строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства;
4) защита интересов саморегулируемых организаций, основанных на членстве лиц, осуществляющих строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства;
5) осуществление методической деятельности в области саморегулирования, подготовка проектов нормативных актов, методических пособий и рекомендаций в области строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства;
6) рассмотрение обращений, ходатайств, жалоб саморегулируемых организаций, основанных на членстве лиц, осуществляющих строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства;
7) анализ деятельности членов Объединения, в том числе, на предмет нарушений в части несоответствия установленных саморегулируемой организацией требований к выдаче свидетельств о допуске установленным нормативными правовыми актами Российской Федерации требованиям, несоблюдения саморегулируемой организацией установленных саморегулируемой организацией требований к выдаче свидетельств о допуске к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, отсутствия у саморегулируемой организации компенсационного фонда, необеспечения саморегулируемой организацией доступа к информации о своей деятельности и деятельности своих членов в соответствии с федеральными законами;
8) обеспечение информационной открытости деятельности членов Объединения, публикация информации об их деятельности;
9) развитие и укрепление контактов с объединениями строителей зарубежных стран;
10) управление средствами, зачисленными на счет Объединения компенсационных фондов саморегулируемых организаций, сведения о которых исключены из государственного реестра саморегулируемых организаций; осуществление выплат из указанных средств в случаях, предусмотренных законодательством о градостроительной деятельности;
11) ведение единого реестра членов саморегулируемых организаций, основанных на членстве лиц, осуществляющих строительство;
12) выполнение иных функций, не противоречащих законодательству Российской Федерации и целям Объединения.

В соответствии с частью 3 статьи 14 Федерального закона «О некоммерческих организациях» учредительные документы некоммерческой организации могут содержать и иные не противоречащие законодательству положения. Так, в пункте 8.3.10 Устава Объединения установлено, что Всероссийский Съезд определяет приоритетные направления деятельности и задачи Объединения, принципы формирования и использования его имущества. Указанная норма восходит, в том числе, к положениям части 3 статьи 29 Федерального закона «О некоммерческих организациях», в соответствии с которой к компетенции высшего органа управления некоммерческой организацией относится определение приоритетных направлений деятельности некоммерческой организации, принципов формирования и использования ее имущества. Таким образом, определение приоритетных направлений деятельности Объединения предусмотрено Федеральным законом «О некоммерческих организаций» и Уставом Объединения.
Функции Объединения и приоритетные направления деятельности Объединения представляют собой отдельные управленческие категории, имеющие различную правовую природу и содержание. Функции Объединения, направленные на реализацию целей создания Объединения, определяют правовой статус Объединения, то есть его права и обязанности, пределы компетенции. Основываясь на целях и функциях Объединения, приоритетные направления деятельности определяют конкретные мероприятия, исходя из которых осуществляется использование имущества Объединения. Анализируя такой вид управленческой категории, как приоритетные направления деятельности, следует отметить, что ключевым признаком данной категории является его временный характер. Употребление термина «приоритетный» свидетельствует о том, что направления деятельности определяются исходя из первоочередности тех или иных задач, которые под влиянием социально-экономических процессов, происходящих в стране, развития института саморегулирования в целом и в строительной отрасли в частности, текущих потребностей строительной отрасли – могут изменяться. Поэтому приоритетные направления деятельности устанавливаются на определенный период времени. Цели и функции Объединения носят долговременный характер и определены на весь период существования Объединения. Функции и приоритетные направления деятельности также имеют различные источники правовых норм. Функции содержатся непосредственно в учредительных документах, а приоритетные направления деятельности в отдельном документе, утверждаемом высшим органом управления.
Таким образом, проведенный анализ позволяет сделать вывод о том, что приоритетные направления деятельности не аналогичны функциям некоммерческой организации, а представляют собой отдельную управленческую категорию, содержанием которой является установление первоочередных задач и мероприятий по реализации функций организации. В соответствии с приоритетными направлениями деятельности осуществляется планирование и финансирование деятельности организации. Приоритетные направления деятельности должны соответствовать функциям организации.
В соответствии с приоритетными направлениями деятельности Объединения на 2012-2013 годы, утвержденными на V Всероссийском Съезде 1 марта 2012 года Объединение объявило своими приоритетными направлениями деятельности следующие:
1) совершенствование системы технического регулирования в строительстве;
2) совершенствование систем подготовки кадров для строительной отрасли и подтверждения квалификации специалистов;
3) содействие улучшению инвестиционного климата;
4) внедрение информационно-коммуникационных технологий;
5) поддержка малого бизнеса;
6) противодействие коммерциализации саморегулирования;
7) совершенствование законодательства и методологии в сфере саморегулирования.
Указанные приоритетные направления деятельности полностью соответствуют функциям Объединения, указанным в подпунктах 2.2.1 – 2.2.12 Устава Объединения. Ниже приводится таблица соответствия функций и приоритетных направлений деятельности Объединения:

Наименование приоритетного направления деятельности/Функции Объединения (пункты Устава)
1)совершенствование системы технического регулирования в строительстве/п. 2.2.3, 2.2.5
2) совершенствование систем подготовки кадров для строительной отрасли и подтверждения квалификации специалистов/пп. 2.2.3., 2.2.4., 2.2.5
3) содействие улучшению инвестиционного климата/пп. 2.2.1, 2.2.2, 2.2.3, 2.2.4
4) внедрение информационно-коммуникационных технологий/ пп.2.2.7, 2.2.8, 2.2.11
5) поддержка малого бизнеса/пп. 2.2.4, 2.2.12
6) противодействие коммерциализации саморегулирования/пп. 2.2.3, 2.2.4
7) совершенствование законодательства и методологии в сфере саморегулирования/пп. 2.2.3, 2.2.5

В соответствии с частью 2 статьи 55.1 Градостроительного кодекса содержанием деятельности саморегулируемых организаций являются разработка и утверждение документов, перечисленных в статье 55.5 Градостроительного кодекса, в том числе стандартов саморегулируемых организаций, правил саморегулирования и других документов. Согласно статье 24 Федерального закона «О саморегулируемых организаций» ассоциации (союзу), членами которой являются саморегулируемые организации, могут быть переданы права на разработку единых стандартов и правил саморегулируемых организаций, условий членства субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности в саморегулируемых организациях, на разрешение споров в третейском суде, на профессиональное обучение и аттестацию работников членов саморегулируемых организаций, на сертификацию произведенных ими товаров (работ, услуг), на раскрытие информации, а также иные права саморегулируемых организаций. Указанное положение закона применяется к деятельности саморегулируемых организаций в сфере строительства. Тот факт, что Объединение не является ассоциацией или союзом, а представляет собой особую организационно-правовую форму, а также то, что членство в Объединении является обязательным в силу закона, не может являться препятствием для применения указанной нормы к деятельности саморегулируемых организаций в сфере строительства. Таким образом, саморегулируемые организации путем принятия решением Всероссийского Съезда приоритетных направлений деятельности Объединения наделяют Объединение правом на разработку единых стандартов деятельности, а также на профессиональное обучение и аттестацию работников членов саморегулируемых организаций.

ВЫВОДЫ
1) определение приоритетных направлений деятельности Объединения предусмотрено действующим законодательством, утверждение приоритетных направлений деятельности входит в компетенцию Всероссийского Съезда;
2) приоритетные направления деятельности на 2012-2013 годы полностью соответствуют целям и функциям Объединения, установленным в Градостроительном кодексе и в Уставе;
3) правовые основания для возможности постановки вопроса о нецелевом использовании денежных средств Объединения при их расходовании на реализацию приоритетных направлений деятельности отсутствуют.

Департамент нормативного обеспечения и развития саморегулирования НОСТРОЙ

Специально для Информационного портала «Всё о саморегулировании» (Всё о СРО)
www.all-sro.ru