Виктор Плескачевский: «Саморегулирование как фактор развития профессионального гражданского общества развивается вопреки саботажу чиновников»
В «Российской Газете» сегодня вышла большая статья о саморегулировании «Реформы продолжаются», написанная вице-президентом Российского союза промышленников и предпринимателей Виктором Плескачевским, которого называют идеологом отечественной концепции СРО. На сайте газеты материал был опубликован с сокращениями. Информационный портал с разрешения автора представляет вашему вниманию оригинальный текст.
Саморегулирование удалось?
Саморегулирование бизнеса, широко и многообразно используемое абсолютно во всех развитых странах несколько тысячелетий, практически всеми субъектами экономической деятельности, тяжело приживается на территории бывшего СССР. Причин у этого не так уж много. Попробуем проанализировать.
В современной России в начале 90-х годов была зафиксирована первая попытка под протекторатом западных консультантов создать условия для таких форм регулирования. Результатом этой «попытки» явился закон о некоммерческих организациях. В соответствие с этим законом любые три лица смогут организовать любой «Всероссийский», «Международный» или даже «Межпланетный» Союз Ассоциаций строителей, врачей, пекарей, оценщиков или производителей газотранспортного оборудования. Авторы закона не предусмотрели, что голь на выдумку хитра и по этой причине к сегодняшнему дню подобных организаций, по данным Министерства юстиций, более 400 тысяч. За небольшим исключением эти организации никому не известны и никого не представляют.
Вторая, более серьезная попытка, пришлась на середину девяностых. Саморегулируемые организации (СРО) появились на рынке ценных бумаг. Они активно занялись стандартизацией деятельности своих участников. Они даже избирали членов Экспертного Совета Федеральной Комиссии по ценным бумагам, который – сегодня страшно подумать – имел право приостановить вступление в силу любого нормативного акта ФКЦБ на полгода, если не был с ним согласен. Разве это похоже на сегодняшние экспертные и прочие общественные советы министерств и ведомств? В 2000 году, волею руководства страны, Россия начала административную реформу – политику резкого снижения административных барьеров, давления на бизнес, расходов на регулирование бизнеса, масштабной дебюрократизации российской экономики, «приватизации» государственных функций по регулированию бизнеса. Необходимо было уменьшать количество государственных лицензий и одновременно вводить негосударственные формы регулирования. Таким образом, это – третья попытка внедрения в России саморегулирования.
Во главе этого процесса стало Министерство экономического развития, руководителем которого тогда являлся Герман Греф, с одной стороны, и Государственная Дума, в лице Комитета по собственности, с другой. В то время перед нами стоял выбор: либо двигаться по пути, который предложили иностранные консультанты, и ждать пару сотен лет пока бизнес сам путем бесконечных проб и ошибок подойдет к саморегулированию, либо создать рамочный закон и предложить модель, в которой, главное – если хочешь получить права регулирования, возьми на себя ответственность и определенные обязанности.
По окончанию первого же этапа, к осени 2003 года, в России вместо более двух тысяч видов деятельности, «регулируемых» бюрократией, осталось чуть меньше двухсот. За этот период удалось подготовить и принять новый закон о лицензировании; закон о банкротстве, который впервые в России установил саморегулирование арбитражных управляющих в соответствии с разработанной концепцией СРО; закон об оценочной деятельности; модельный Закон Межпарламентской Ассамблеи СНГ и базовый Закон РФ о саморегулируемых организациях. Несколько указов Президента РФ, казалось бы, однозначно указывали чиновникам путь на развитие саморегулирования. Но, увы, энергии этому процессу хватило всего на несколько лет.
С уходом Германа Грефа Минэкономразвития под натиском аппарата других министерств и ведомств потеряло и темп, и инициативу в дебюрократизации. Правительство заметно «остыло». Комитет по собственности ГД РФ «бился» с чиновниками за саморегулирование практически в одиночестве. Дальше процесс саморегулирования приобрел вообще никем не контролируемый характер. Уже следующий закон об аудиторской деятельности получил в свой адрес первый «залп» чиновничьих «инициатив», в результате которых аудиторами в российской юрисдикции остались аудиторские компании, а не аудиторы-профессионалы, как во всем мире. Следующий закон, вводящий саморегулирование в строительной сфере, по существу, вообще совершил диверсию в отношении концепции саморегулирования. Мало того, что он отступил от базового принципа Закона – четкой однородности членства в каждой саморегулируемой организации, но и исковеркал общий закон о СРО. Например, вместо слов «…в специальных законах могут быть дополнительные (требования)…», появилось «… в специальных законах могут быть иные (требования)…». Юристы знают в чем разница.
«Пошла» полная злоупотреблений практика саморегулирования в строительстве. Появились законы о саморегулировании энергетиков, энергоаудиторов, медиаторов и прочие, которые зачастую лишь упоминали словосочетание «саморегулируемая организация» и далеко не всегда соотносили его с тем смыслом, который был заложен в базовом законе. Надолго «зависли» в Госдуме законы об актуарной деятельности, о патентных поверенных, о кадастровых инженерах. Фактически государство отказалось от того принципа, который был заложен в административной реформе – «Презумпция не государственного регулирования», а отраслевой и ведомственный лоббизм извратил содержание саморегулирования и опять начал «национализировать», возвращать под чиновничье «крыло» большую часть функций.
Надо отдать должное последнему шагу, который успело сделать Минэкономразвитие до ухода из него Эльвиры Набиулиной. Это доклад Министерства Правительству о состояние дел в саморегулировании. Главный вывод доклада – саморегулирование состоялось, но Государство обязано продолжить реформу, провести кодификацию саморегулирования, усреднение законодательных норм, отказаться от примитивного ведомственного лоббизма и вернуться к модели саморегулирования в первоначальной концепции – общий закон дает рамочные нормы, а специальные законы должны лишь добавлять к ним дополнительные требования в зависимости от специфичности отрасли.
Часто задают вопрос: почему в развитых экономиках нет закона о саморегулируемых организациях, а в России – есть? В странах с эволюционной демократией, то есть там, где никогда не было общегосударственной собственности на все, не было тотально государственных механизмов регулирования – история саморегулирования насчитывает несколько тысяч лет, со времен древнеегипетских объединений ремесленников и античных римских ремесленных коллегий. То есть саморегулирование – область предельно естественных общественных отношений. В мире, кстати, нет и закона о лицензировании, хотя лицензирование есть. Причина в том, что в развитых странах государством лицензируется лишь 30-40 видов деятельности, а для этого хватает и специальных законов.
Закон о саморегулируемых организациях был вынужденной мерой в условиях Российской действительности, не нарушающей традиции права. Он задал рамки нового для современной России вида организаций – публичных корпораций, главная цель существования которых – негосударственное регулирование профессиональной и предпринимательской деятельности.Таким образом, первая причина медленного внедрения саморегулирования в России – аппаратная мощь чиновничьего лобби, не желающего расставаться с полномочиями в регулировании предпринимателей и профессионалов, побуждающего руководство страны отказаться от «приватизации» огромной части функций профессионалов незаконно отнятых тоталитарным государством. Что будет делать армия чиновников в случае развития саморегулирования? Большая часть останется без работы.
Вторая причина – не развитость гражданского общества в России, то есть неспособность людей мыслить, принимать решения и ответственность самостоятельно и коллективно. Во времена Советского Союза нас учили, что мы, россияне, – нация коллективного, общинного мышления, а западные граждане – страшные индивидуалисты. На самом деле все гораздо хуже, и даже наоборот. За годы советской власти мы потеряли важные гражданские качества: чувство локтя товарища, чувство свободы и достоинства. Потеряли способность сочувствовать. Это средний американец или европеец, споткнувшись о выемку в тротуаре первым делом образует группу из нескольких соседей, которые и обратятся с этой проблемой в муниципалитет. В России же гражданин скорее пойдет к себе на кухню ругать власть или пойдет истерично разбираться с муниципалитетом. А чаще просто махнет рукой.
Ярким доказательством отсутствия навыков коллегиального мышления и решения является Товарищество собственников жилья (ТСЖ). По существу ТСЖ является потребительским кооперативом – корпорацией собственников здания. Очень часто по отдельности люди, состоящие в ТСЖ, глубоко образованны, воспитаны и вполне культурны. Но почему собрание ТСЖ часто представляет собой многоголовое орущее чудовище, абсолютно неспособное договариваться, выбирать и принимать какие-либо, а тем более верные, инженерные или финансовые решения?
Таким образом, второй фундаментальной причиной, мешающей прижиться в России институту саморегулирования, является наша ментальная незрелость, наша «привычная» внутренняя несвобода и, в итоге, не зрелость гражданского общества целом.
В развитых экономиках, в эволюционных демократиях гражданское общество – это «третий сектор», это его институты, различные формы представительной демократии, и прежде всего в сфере производства и потребления товаров и услуг. Например, за рубежом именно бухгалтеры решают проблемы стандартов бухгалтерского учета, а не чиновники Минфина, как в России. А новые профессии в мире появляются в ассоциациях профессионалов, а в России – посредством включения в Общероссийский классификатор профессий или Перечень профессий Минобраза. И профстандарты, если нужны, принимаются самими профессионалами, а не Минтрудом. И так практически во всех сферах экономической деятельности Россия в лице чиновника устанавливает требования к качеству продукта или к деятельности лица. И в лице чиновника Роспотребнадзора (и прочих -надзоров), «защищает» потребительские интересы общества. Тогда как большая часть государств делает это посредством стимулирования сложнейшего рыночного механизма – управляемого «конфликта» между организованным Производителем и организованным Потребителем, а себе оставляя лишь функцию арбитра последней инстанции и «установителя» рамок и правил такого спора. Вот откуда в развитых экономиках множество механизмов досудебного разбирательства и обычаев делового оборота. Вот почему третейские суды у них являются естественной частью общей системы правосудия.Конечно, бизнес часто играет не по правилам. По Марксу за большую прибыль бизнес готов на многое. И нет «пушистых» бизнесменов. Но все чаще и чаще в России появляется бизнес, который планирует свою деятельность на долго, а значит ради своей спокойной и предсказуемой жизни он уже готов жить по справедливым правилам и в балансе своего интереса с потребителем и обществом в целом.
Недавно на Гражданском Форуме обсуждали проблемы становления саморегулирования в России. Выделили две группы. Одна, конечно, то что нужно сделать Государству, для того чтобы СРО, как законный преемник большинства функций министерств и ведомств, заработал на полную мощность. Во-первых, Государство должно повернуться к саморегулированию лицом. СРО исполняет публично значимые функции, обеспечивает защиту материальных интересов потребителя, а почему-то оно не попадает в класс социально значимых организаций. Во-вторых, почему-то законодательно установленные расходы членов СРО на общественные цели, такие как обязательное страхование, взносы в компенсационный фонд, на содержание СРО и т.п. входят в налогооблагаемую часть доходов. В третьих, почему-то Правительство, передавая свои функции субъектам Российской Федерации, обычно передает и источники финансирования этих функций. А СРО, при внедрении которых были ликвидированы целые ведомства, а функции оставшихся заметно уменьшены, обязано за счет своих членов, предпринимателей и профессионалов, вести масштабную стандартизацию своей профессии. Оставим без внимания упреки саморегулированию со стороны некоторых чиновников разного ранга в том, что они «обирают» бизнес. Ведь государство тоже «обирает» бизнес, только называет это налогообложением. В-четвертых, в Думе «лежит», застрявший проект Закона о кодификации СРО, подготовленный еще четыре года назад Минэкономразвития совместно с Росреестром и Комитетом по собственности Госдумы. Его ждут многие добросовестные СРО и добросовестные чиновники. Его ждет общество.
Вторая группа проблем – у самих СРО. Во-первых, мало кто из ближайшего окружения СРО научился им пользоваться. Несчастные потребители только на шестой год существования саморегулирования в России начали обращаться с исками к компенсационным фондам СРО и получать компенсацию за недобросовестность или ошибки членов СРО. От Государства при государственном лицензировании они обычно не получали ничего. Еще мало кто из СРО активно продвигает себя, как коллективный бренд. Еще мало работают с потребителем рекламируя ему товары и услуги своих членов. Мало кто понимает, что гражданской корпорации никак нельзя без полноценной информационной политики. Во-вторых, не умеют еще многие СРО отстаивать законные интересы своих членов перед всем обществом. Не знают еще, что СРО – форма представительной экономической демократии, одна из немногих легальных форм цивилизованного лоббирования. Ничего страшного, что многие чиновники тоже этого не знают. Наверное, этому надо всех учить. Третье, и главное. Сегодня ужасный кадровый голод на образованных специалистов саморегулируемых организаций. Многие из сегодняшних сотрудников СРО – добросовестные подвижники, заинтересованные в результате, но обучающиеся только на собственном опыте. Государство в начале 90-х, создав муниципалитеты, начало образовывать будущих начальников финансовых, экономических и прочих муниципальных комитетов. Но ведь СРО по Конституции тоже, как и муниципалитет, форма негосударственного управления.
Несмотря ни на что сегодня все больше и больше СРО начинают выстраивать отношения со своими членами, с потребителями, смежниками и с Государством совершенно по-иному, чем это представлялось им ранее. Уже заработали механизмы контроля своих членов, и гораздо эффективнее, чем контроль со стороны Государства. Уже заработали дисциплинарные комитеты СРО как свои профессиональные суды, и они гораздо справедливее, чем государственные суды. Уже выстраиваются отношения с системными потребителями. Уже появились грамотные заключения на нормативное творчество Госдумы и Правительства. Уже появляются настоящие профессиональные стандарты, гораздо лучшие, чем у министерств и ведомств. Уже есть иски от СРО в Верховный Суд России об отмене нормативного акта противоречащего Закону. Некоторые СРО используют полноценный электронный документооборот, поговаривают о дистанционных проверках и контроле (о чем даже не слышали в министерствах и ведомствах). Если Государство не будет им мешать, «электронное правительство» может появиться в системах СРО гораздо раньше, чем во многих ведомствах.
Даже в строительной сфере, саморегулирование в которой часто справедливо ругают больше остальных, и большая часть проблем которой была предсказана еще в момент принятия Градостроительного Кодекса, множество примеров неуклонного становления правильного и добросовестного саморегулирования.
Впереди – Стандарты Образования и прочие образовательные продукты всех профессий, написанные не чиновниками, а профессионалами соответствующей отрасли. А кто сказал, что чиновник лучше, чем профессионал, находящийся в режиме ответственности, напишет программу образования для соответствующей профессии? Много еще всего впереди. Потому что только национальное объединение строителей может лучше всех знать сколько стране нужно бульдозеров и кранов, сколько нужно сварщиков, монтажников и штукатуров. И главное – чему их учить. Основным заказчиком на профтехобразование станет не Государство, а соответствующие отраслевые национальные объединения. Неотвратимо саморегулируемые организации станут истинными центрами профессиональной компетенции. А после реформирования российской судебной системы и ликвидации арбитражных судов, именно третейские суды при национальных объединениях СРО станут важнейшим механизмом экономического судопроизводства. Это все будет! Даже если не все чиновники этого хотят.Сегодня не редки случаи, когда чиновники различного ранга рассуждая публично ставят «неуд» саморегулированию в России. Как правило, не осознавая ни реальных проблем, ни реальной практики, не понимая сути саморегулирования и важности становления этого института в нашей стране. В январе 2014 года государство, отказавшись от целей и принципов административной реформы 2001 года, впервые за 13 лет решило ввести лицензирование. Поскольку денег в бюджете нет, решено вместо территориальных подразделений ФОИВа, возложить функцию непосредственного регулирования на губернаторов. И, наверное, ничего страшного, что при этом нарушается Конституция, гарантирующая экстерриториальность экономического пространства России.Однако в России в настоящее время уже около полутора тысяч саморегулируемых организаций и уже около десяти миллионов человек в той или иной мере вовлечены в проблемы СРО. Весной следующего года уже четвертый Форум по СРО опять соберет около семисот человек лично и около полутора-двух тысяч в интерактивном режиме активных участников движения саморегулирования, представляющих более шестидесяти отраслей экономической деятельности.
Таким образом, саморегулирование как общественно-правовое явление состоялось и Государство и Общество не может пренебрегать фактом существования такого, на первый взгляд странного института, но очень важного в любой стране с рыночной экономикой.
Специально для Информационного портала «Всё о саморегулировании» (Всё о СРО)
www.all-sro.ru
